中國建設(shè)報：生活垃圾分類制度實施八問和績效評價探討

日前，國務(wù)院辦公廳發(fā)布了《關(guān)于轉(zhuǎn)發(fā)國家發(fā)展改革委、住房城鄉(xiāng)建設(shè)部生活垃圾分類制度實施方案的通知》（國辦發(fā)〔2017〕26號，以下簡稱《方案》）。生活垃圾分類成為推進(jìn)我國城鎮(zhèn)綠色發(fā)展的重要舉措，垃圾分類工作的制度化也將成為有效改善城鄉(xiāng)環(huán)境、突破經(jīng)濟發(fā)展中環(huán)境制約瓶頸的重要環(huán)節(jié)。當(dāng)然，《方案》的具體實施過程中，也會面臨諸多現(xiàn)實困難，如何面對？如何解決？中國建設(shè)報記者劉喆梳理了部分問題，請行業(yè)專家，相關(guān)政府部門、環(huán)衛(wèi)企業(yè)負(fù)責(zé)人，進(jìn)行了分析解讀。

一問：《方案》明確了先行實施生活垃圾強制分類的實施區(qū)域和主體范圍，提出強化公共機構(gòu)和企業(yè)的示范帶頭作用，引導(dǎo)居民逐步養(yǎng)成主動分類的習(xí)慣，這是基于怎樣的國情而提出的？

中國城市建設(shè)研究院總工程師徐海云認(rèn)為，生活垃圾分類是一項系統(tǒng)工程，實際操作需要先易后難，循序漸進(jìn)。方案提出的“2020年底前，在重點城市的城區(qū)范圍內(nèi)先行實施生活垃圾強制分類，以公共機構(gòu)和相關(guān)企業(yè)為主體范圍”，就是本著這個步驟來推動的。公共機構(gòu)與企業(yè)單位有利于率先突破，易腐垃圾在單位食堂、賓館、飯店、農(nóng)貿(mào)市場、農(nóng)產(chǎn)品批發(fā)市場等單位會更便于收集。

蘇州市環(huán)境衛(wèi)生管理處副處長何晟認(rèn)為，要改變居民的習(xí)慣，要么有正面的引導(dǎo)，要么有強制的懲罰。實際上，物質(zhì)獎勵對習(xí)慣的改變作用有限，當(dāng)居民對獎勵形成習(xí)慣以后，沒有獎勵就難以持續(xù)。除了廣州、南京等少數(shù)城市之外，目前，很少有城市有對居民不分類進(jìn)行處罰的法規(guī)。而且即使有了法規(guī)，由于垃圾分類涉及每一個家庭，居民普遍有“罰不責(zé)眾”的心理，實際處罰方面也面臨著取證困難的問題。因此，采用強制懲罰的方式來改變居民習(xí)慣，效果未必好。采用公共機構(gòu)和企業(yè)的示范帶頭作用，引導(dǎo)居民逐步養(yǎng)成主動分類的習(xí)慣，相對來說可操作性更高一些。

清華大學(xué)環(huán)境學(xué)院教授劉建國認(rèn)為，在公共機構(gòu)和企業(yè)先行推動垃圾強制分類，主要是基于兩方面考慮： 一是公共機構(gòu)和企業(yè)責(zé)任人明確，組織動員能力強，任務(wù)好落實，效果好考核；二是傳統(tǒng)的動員激勵方式的主要受眾為老人小孩，作為社會中堅力量的公共機構(gòu)和企事業(yè)工作人員常常缺席，而他們可以把在單位掌握的垃圾分類方法、分類習(xí)慣、分類方法帶到家庭，形成垃圾分類社會參與的多向合力。

二問：“垃圾分類效率”指什么？如何量化？

《方案》在基本原則“完善機制、創(chuàng)新發(fā)展”中提到了“垃圾分類效率”。徐海云認(rèn)為，此處的垃圾分類效率不是統(tǒng)計指標(biāo)，是泛指分類有效性、準(zhǔn)確性、經(jīng)濟性。

何晟認(rèn)為 “垃圾分類效率”較難有一個量化的方法。“效率”通常指工作產(chǎn)出與投入之比，“垃圾分類效率”可以說是垃圾分類所取得的效益（包括經(jīng)濟效益、環(huán)境效益和社會效益）與開展垃圾分類投入的人力、物力、財力的比值。在短期內(nèi)，由于垃圾分類需要投入大量的人員和資金，全鏈條上來說，難以獲得直接經(jīng)濟效益（增加了某些企業(yè)的經(jīng)營范圍，可能會產(chǎn)生部分經(jīng)濟效益），而環(huán)境效益和社會效益的評估難以量化。

住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部市政公用行業(yè)專家委員會專家、華中科技大學(xué)教授陳朱蕾認(rèn)為，“垃圾分類效率”采用何種算法來評價高低問題，還需要作為重要指標(biāo)進(jìn)一步研究。在固體廢棄物處理領(lǐng)域至今對“分選效率”就有多個算法，給學(xué)生上課時，雖然也講關(guān)于分選效率的不同算法，但更多的是討論目前不同算法的特點和適用性。從國際上看，2007年以前，側(cè)重于垃圾分類評價與管理的研究，2007年以后側(cè)重于把生活垃圾作為能源的研究。有研究結(jié)論認(rèn)為，分類越細(xì)、品種越多，處理和回收的成本越低，但分類效率評價越復(fù)雜。

劉建國認(rèn)為，垃圾分類效率主要是指在一定的分類模式下垃圾中目標(biāo)組分（如有害垃圾、可回收物、易腐垃圾）的分離效果。在合理的成本控制范圍內(nèi)，某一種或幾種目標(biāo)組分的實得率與純凈度越高，則分類效率越高，其量化方法可以定義為單位成本下目標(biāo)組分實得率與純凈度的乘積。

三問：《方案》中明確指出垃圾分類收運要與終端處置環(huán)節(jié)銜接，那么，生活垃圾終端處理利用設(shè)施以后如何布局？

徐海云認(rèn)為，生活垃圾分類主要是將可回收物、易腐垃圾或廚余垃圾、有害垃圾這3類垃圾做好分類。這3類垃圾分類收集首要問題就是做好銜接，即可回收物分類與再生資源回收的銜接；有害垃圾分類收集與危險廢物處理的銜接；易腐垃圾或廚余垃圾分類收集與生物質(zhì)資源化利用的銜接。這些終端利用和處置設(shè)施有的已經(jīng)存在，有的還待建設(shè)，這些設(shè)施的建設(shè)是一個過程，還涉及多個部門。

何晟認(rèn)為，生活垃圾分類的種類要與城市終端處置設(shè)施規(guī)劃相匹配，僅僅有分類、收集，卻沒有終端處置環(huán)節(jié)，就違背了垃圾分類的初衷，分類后的垃圾也達(dá)不到有效處置目的。處理設(shè)施布局除應(yīng)充分考慮基礎(chǔ)設(shè)施共建共享的原則，如方案中提到“尚未建成餐廚（廚余）垃圾處理設(shè)施的城市，可暫時不要求居民對廚余‘濕垃圾’單獨分類”，即體現(xiàn)了垃圾分類收運要與終端處置環(huán)節(jié)有效銜接的理念。此外，還應(yīng)考慮垃圾的類別、屬性、運輸方式、終端處置設(shè)施的地域環(huán)境承載能力等。對于已有分類處置終端的城市，盡可能有效利用現(xiàn)有的處置資源；對于需新建的，可考慮不同種類垃圾分別建終端處置產(chǎn)業(yè)園的模式進(jìn)行布局。

四問：《方案》中提出的 “生活垃圾回收利用率達(dá)到35%以上”，為什么沒做全國統(tǒng)一要求？

《方案》提出 “生活垃圾回收利用率達(dá)到35%以上”的要求，只限定在實施強制分類的城市。也就是說只對強制分類的城市做出了要求，對其他城市并沒有提“生活垃圾回收利用率達(dá)到35%以上”的要求。徐海云認(rèn)為，一般地說，生活垃圾產(chǎn)生量高，可回收物量大，回收利用的潛力大，回收利用率才可能高。因此，“生活垃圾回收利用率達(dá)到35%以上”只是一個較大范圍的總體要求，不能作為全國統(tǒng)一要求。對于先行實施生活垃圾強制分類的區(qū)域，提出分類回收率的要求體現(xiàn)了抓住短板、尋求突破的精神。與發(fā)達(dá)國家相比，我國有害垃圾單獨收集是短板。而在經(jīng)濟發(fā)達(dá)的地區(qū)，先行實施生活垃圾強制分類既有經(jīng)濟條件也有現(xiàn)實需求。

劉建國認(rèn)為，我國是發(fā)展中國家，自然社會經(jīng)濟條件的區(qū)域差異明顯，垃圾分類目標(biāo)的確定必須堅持因地制宜原則，給地方較大的自由度、靈活性。各地可以根據(jù)實際情況制定努力可達(dá)的目標(biāo)，選擇最優(yōu)可行的分類模式，避免“一刀切”下的形式主義和弄虛作假。

五問：來自生活源的有害垃圾臨時貯存場所該如何設(shè)置？傳統(tǒng)環(huán)衛(wèi)收運企業(yè)是否要取得危險廢物收運資質(zhì)？

徐海云認(rèn)為，有害垃圾收集需要納入當(dāng)?shù)匚ｋU廢物處理規(guī)劃，也就是說，有害垃圾收集要和當(dāng)?shù)匚ｋU廢物處理銜接。如何設(shè)置有害垃圾收集點，如何管理有害垃圾收集、運輸以及處理需要有關(guān)部門制定細(xì)則。

何晟認(rèn)為，傳統(tǒng)環(huán)衛(wèi)收運企業(yè)或者第三方，將有害垃圾從生活源收集至中轉(zhuǎn)場所或臨時儲運點，不屬于危險廢物轉(zhuǎn)運，不需要申請危險廢物收運資質(zhì)。臨時儲運點應(yīng)盡量選擇生活垃圾轉(zhuǎn)運站、環(huán)衛(wèi)配套用房等現(xiàn)有設(shè)施，可利用設(shè)施原有管理人員進(jìn)行出入庫登記。來自居民的有害垃圾，應(yīng)在合理范圍內(nèi)（如按行政區(qū)域、方位劃分）設(shè)置臨時儲運點，存放區(qū)域內(nèi)收集到的有害垃圾。

六問：《方案》中提出“可回收物產(chǎn)生主體可自行運送，也可聯(lián)系再生資源回收利用企業(yè)上門收集，進(jìn)行資源化處理”，是不是意味著，環(huán)衛(wèi)收運體系不再接收可回收物的收運呢？

何晟認(rèn)為方案中的自行運送，可以理解為送入城市街道社區(qū)內(nèi)的再生資源網(wǎng)點，此再生資源網(wǎng)點是企業(yè)行為，也可以包含上門回收的服務(wù)，但是其回收的品種及價格是由市場決定的，也就是說，這樣的再生資源回收利用企業(yè)，只會回收有價值的可回收物。為此要提到另外一個概念，城市的可回收物怎樣定義。如果完全按照市場需求定義可回收物，理想狀態(tài)下，環(huán)衛(wèi)收運體系可以不再接納可回收物。但是，如果可回收物的定義是廣義的，包含了織物、玻璃等低值產(chǎn)品，在沒有補貼機制的前提下，環(huán)衛(wèi)收運體系仍需承擔(dān)部分可回收物的收運功能。

北京環(huán)衛(wèi)集團副總經(jīng)理羅偉認(rèn)為“可回收物產(chǎn)生主體可自行運送，也可聯(lián)系再生資源回收利用企業(yè)上門收集”，是部分范圍內(nèi)先行實施生活垃圾強制分類的一個要求，是從垃圾強制分類主體的角度出發(fā)的。從這個角度看，公共機構(gòu)、相關(guān)企業(yè)的可回收物產(chǎn)生量相對穩(wěn)定，自行運送或者聯(lián)系再生資源回收企業(yè)上門收集，是合乎邏輯的，也符合可回收物的產(chǎn)生規(guī)律。但不能因此就否定環(huán)衛(wèi)收運體系的作用。無論是公共機構(gòu)，還是相關(guān)企業(yè)，都依然會產(chǎn)生“干垃圾”和“濕垃圾”，環(huán)衛(wèi)收運體系的進(jìn)入是必然的，反而更能發(fā)揮在可回收物回收上的一體化優(yōu)勢，更加規(guī)范回收市場。同時，環(huán)衛(wèi)收運企業(yè)在經(jīng)營范圍內(nèi)一般都具有可回收物經(jīng)營性處理服務(wù)業(yè)務(wù)，實際上也是再生資源回收利用企業(yè)，因此，對于公共機構(gòu)等強制主體產(chǎn)生的可回收物，可以由包括環(huán)衛(wèi)收運企業(yè)在內(nèi)的再生資源回收企業(yè)進(jìn)行回收利用。

羅偉還表示，居民社區(qū)可回收物的收集問題更應(yīng)引起關(guān)注，也是最具有代表性的。因為方案中有“應(yīng)選擇不同類型的社區(qū)開展居民生活垃圾強制分類示范試點”的規(guī)定。環(huán)衛(wèi)收運體系與居民社區(qū)是密不可分的，是推動實現(xiàn)“分類收集”和“分類運輸”的關(guān)鍵節(jié)點。以北京環(huán)衛(wèi)集團為例，近年來集團充分依托全覆蓋的垃圾物流運輸體系和末端處理體系，推動傳統(tǒng)環(huán)衛(wèi)作業(yè)向前延伸。通過大規(guī)模進(jìn)入社區(qū)，對社區(qū)的可回收物、濕垃圾進(jìn)行分類回收處理，構(gòu)建固體廢棄物全產(chǎn)業(yè)鏈條，自然就構(gòu)建了垃圾分類的收運體系。在未來很長一段時間，環(huán)衛(wèi)體系收集可回收物將成為不爭的事實，也更具有天然優(yōu)勢。

七問：建立垃圾協(xié)同處置利用基地，安全化、清潔化、集約化、高效化地配置相關(guān)設(shè)施，實現(xiàn)垃圾分類處理、資源利用、廢物處置的無縫高效銜接，需要從哪些方面準(zhǔn)備和推進(jìn)呢？

羅偉認(rèn)為，首先是土地供給。要確保垃圾分類處理有地方可去。目前，我國城鎮(zhèn)化進(jìn)程不斷加快，土地供給約束不斷趨緊，這是導(dǎo)致當(dāng)前很多地方垃圾處理設(shè)施征地難的重要原因。要想真正實現(xiàn)分類處理，就必須要把垃圾分類處理設(shè)施規(guī)劃納入城市發(fā)展規(guī)劃，把垃圾分類處理設(shè)施用地納入城市土地供給大盤子統(tǒng)籌考慮。

其次，要突破垃圾跨區(qū)域處理，實現(xiàn)垃圾分類處理設(shè)施園區(qū)化、一體化。這里所謂跨區(qū)域，既包括考慮省級區(qū)劃之間的跨區(qū)域統(tǒng)籌，也要考慮省級區(qū)劃內(nèi)各地區(qū)之間的協(xié)同。長期以來，因為受到行政體制的約束，行政區(qū)劃之間一直沒有形成良好的區(qū)域合作和地域分工格局，垃圾跨區(qū)域處理一直是一個難題，各地自建垃圾處理設(shè)施，卻又不能實現(xiàn)統(tǒng)籌，造成了資源的極大浪費。久之，就造成了地方垃圾處理設(shè)施“小而散”的局面。要想實現(xiàn)垃圾的協(xié)同處置，就必須要打破這種區(qū)域邊界，綜合考慮各區(qū)域的土地供給能力和環(huán)境承載能力，構(gòu)建一體化、園區(qū)化的垃圾分類處理設(shè)施，強化區(qū)域統(tǒng)籌力度，提高設(shè)施資源的配置效率和水平，提高垃圾分類處理設(shè)施資源的有效利用和協(xié)同聯(lián)動。比如，在京津冀一體化戰(zhàn)略背景下，是否可以考慮打破省級區(qū)劃限制，協(xié)同部署一批高標(biāo)準(zhǔn)、循環(huán)化的園區(qū)，特別是不同類別的可回收物，完全可以建立一個統(tǒng)一部署的回收利用基地。

何晟認(rèn)為，協(xié)同處置基地是一個“大型的、概念化”詞匯，其核心就在于生活垃圾的綜合管理、利用和處置。如若要建立該類基地，第一要研究城市生活垃圾的成分及產(chǎn)量數(shù)據(jù)，特別要調(diào)研不同類別垃圾的產(chǎn)生量。第二要了解相關(guān)終端處置設(shè)施的技術(shù)能力、占地及處理費用，是否符合安全、清潔、集約、高效能原則。第三要考慮城市垃圾分類種類的可行性，即對該品種分類的接受度及可操作性等，杜絕從源頭分類就會失敗的終端處置設(shè)施建設(shè)。第四，生活垃圾的處置應(yīng)在頂層設(shè)計上更多規(guī)范商業(yè)產(chǎn)品的生產(chǎn)過程，將更多收集生活垃圾（如廢舊牛奶盒、廢舊電子產(chǎn)品等）的職能轉(zhuǎn)移到商品生產(chǎn)廠家，通過押金制的形式，由廠家首先進(jìn)行回收利用，送入?yún)f(xié)同處置利用基地，進(jìn)行資源化再生利用。

八問：在城市生活垃圾分類收運處理設(shè)施的建設(shè)中，如何發(fā)揮政府投資引導(dǎo)作用？

何晟認(rèn)為，應(yīng)對示范城市進(jìn)行相關(guān)支持，并選擇典型的城市，一次性大投入，摸索出可復(fù)制可推廣的經(jīng)驗，把錢花在典型的城市或者典型的案例上，提高資金使用效率。

徐海云認(rèn)為，目前不需要建設(shè)什么設(shè)施（危險廢物除外），而需要對一些沒人回收的固體廢棄物確定補貼價格。例如，普通玻璃瓶沒有人收，需要制定補貼政策，如每個玻璃瓶補貼0.2元，或每千克0.5元。但也要考慮財政支付能力和經(jīng)濟成本。

北京市西城區(qū)市政市容委主任劉戍東認(rèn)為，垃圾分類收運處理設(shè)施的建設(shè)就是政府的職能，不能放任社會企業(yè)去做。企業(yè)是逐利的，有些還會鉆政策漏洞。所以，關(guān)乎國計民生，資源環(huán)境可持續(xù)的公共事務(wù)，必須由政府來做。

微評垃圾分類：垃圾分類工作績效如何評價？

薛濤（E20環(huán)境平臺高級合伙人 北E20聯(lián)合研究院執(zhí)行院長）：

現(xiàn)在需要政府先在后端投入，并作出效果取得百姓信任，逐步通過社會管理，提高前端的百姓參與階段的人數(shù)比例和效果。比如，干濕分離的處理模式，可以用廚余垃圾中有機質(zhì)逐年上漲比例和工藝的資源化程度來衡量前端垃圾分類工作的成效。后端則看環(huán)衛(wèi)部門獨立收運系統(tǒng)建設(shè)、環(huán)衛(wèi)作業(yè)管理和末端處理設(shè)施建設(shè)項目進(jìn)展。當(dāng)前國情下，個人覺得垃圾分類工作做得好，主要看百姓參與度和后端政府投入雙指標(biāo)。

陳增豐（杭州市環(huán)境衛(wèi)生科學(xué)研究所副所長）：

基于垃圾分類的社會性，其績效評價不同于任何已有工作或項目，很難通過簡單的指標(biāo)設(shè)計來實現(xiàn)。按照現(xiàn)有簡單粗暴的行政管理模式，績效評價可能只會把垃圾分類導(dǎo)向沼澤地。

個人以為最終的也許是惟一的標(biāo)準(zhǔn)，就是觀察有多少人真正做到了垃圾的分類投放。各個不同階段應(yīng)該有不同的評價標(biāo)準(zhǔn)，各地也應(yīng)該有不同的評價標(biāo)準(zhǔn)，尤其是現(xiàn)階段。

垃圾分類有一個成長發(fā)展的過程，需要用成長性的指標(biāo)。就像對孩子學(xué)習(xí)成果的評價，評價小學(xué)生的學(xué)業(yè)水平不能拿高考卷來評價。

李海濤（深圳市英爾科技有限公司董事長）：

垃圾分類要讓民眾有參與感和獲得感。住宅小區(qū)適度規(guī)模的分類要盡快推動和布局，各地政府用好轉(zhuǎn)移支付的政策。最見效的就是社區(qū)干濕分類（居民家中分類，社區(qū)分類投放為識別）。源頭的濕垃圾明顯減量，可回收的干垃圾資源化利用，剩余的廢棄物去潔凈焚燒和填埋處理。一方面在前端能做到減量，另一方面能讓末端焚燒處理設(shè)施充分發(fā)揮作用，這樣才能體現(xiàn)垃圾分類的工作成效。